今年10月1日，《永久基本农田保护红线管理办法》正式实施一周年。一年来，严格的红线管控、规范的制度约束，持续夯实耕地保护根基，筑牢粮食安全屏障。
为普及永久基本农田保护政策、回应社会关切，现推出专题报道，系统解答永久基本农田保护红线是什么、为何不能随意变动、重点项目如何避让、布局如何合规优化调整等核心问题，厘清保护刚性要求与规范调整边界。
9月22日，安徽省芜湖市鸠江区白茆镇套北村，巨幅稻田画色彩斑斓，在田野间铺展开来。王玉实 摄
认知正解
一条“严上加严”的红线
大家都知道要严守18亿亩耕地保护红线，那么，永久基本农田保护红线又是一条什么线？
2025年10月1日起，《永久基本农田保护红线管理办法》（以下简称《办法》）正式实施。其中明确永久基本农田保护红线，就是指国土空间规划确定的永久基本农田保护任务和布局安排等。
永久基本农田是依法依规划定的，也是从全国耕地里面精挑细选出来的优质、稳定地块，可以说都是耕地中的精华。
本轮国土空间规划确定全国永久基本农田保护目标不低于15.46亿亩，分解到各地到底哪些耕地属于永久基本农田，在国土空间规划里布局得一清二楚，已经落实到具体地块，相关信息也已纳入“一张图”管理了。
也就是说，要严守的18亿亩耕地红线当中，有15.46亿亩属于永久基本农田，从“永久”和“基本”两个字就能看出来，这条红线更是一条“严上加严”的底线。对于永久基本农田，任何单位和个人不得擅自调整、占用或者改变用途。否则，红线一动，督察和执法就该亮剑了。
显然，政策对永久基本农田管得更严，到底“严”到什么程度呢？做个对比就清楚了。
对于一般耕地而言，主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产。
而永久基本农田不一样，既然是口粮田，就必须优先用于种粮食，特别是稻谷、小麦、玉米三大谷物。
说白了，田里到底能种啥、不能种啥，记住两句话：
一般耕地里不让种的，永久基本农田里肯定不能种；
一般耕地里能种的，永久基本农田里面也未必能种。
因为永久基本农田属于口粮田，就是种粮食！
反过来说，法律政策专门针对永久基本农田明确的“禁止行为”，肯定不能干！《办法》说得很清楚：禁止占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带、种植草皮等用于绿化装饰的植物，禁止堆放固体废弃物、填埋垃圾，以及法律法规禁止的其他行为。这些可都是破坏耕作层的行为，必须属于“严禁”系列。
法律政策的“禁止行为”适用于全部耕地范畴的，在永久基本农田上也肯定不能干！因为永久基本农田不仅属于耕地，而且是优质耕地。比如违规占用耕地从事非农建设、乱占耕地建房等违法违规行为，在耕地上不允许发生，在永久基本农田上那就更不能出现了！
为什么呢？永久基本农田一旦被占用或破坏了，威胁的可是十几亿人的饭碗。如果有人敢这么做，轻则罚款整改，重则判刑坐牢。
明白了永久基本农田作为口粮田、饭碗田的重要性，自然就知晓永久基本农田保护红线分量有多重了。那么，这条红线真的就不能“动”吗？一个原则，突破红线的事情，绝对不能动！优化红线或者说能让红线越守越牢、越守越好的事情，也不能轻易动，必须严格按照规定来办。
对此，《办法》详细规定了哪些情形下允许优化调整，该遵循什么规则，具体要走什么程序。比如，由于技术误差等原因误划入永久基本农田怎么办？再比如，遇到因高标准农田建设、土地综合整治、农村集体经济组织开展必要的配套设施建设等绕不开永久基本农田怎么办？还比如，重点建设项目、矿业用地、电力传输线路、通信设施确实难以避让永久基本农田怎么办？
诸如此类，简要回答就是：依法依规办！牢记一个基本前提，那就是底线坚决不能突破，国土空间规划确定的15.46亿亩永久基本农田保护任务不能变！把握一个基本原则，那就是“优进劣出”，按照“数量不减、质量不降、布局优化、生态改善”的标准，把优质耕地划进来、把劣质耕地调出去，让永久基本农田中的优质耕地越来越多。
永久基本农田保护红线，可以说是一条维系十几亿人吃饭问题的生命线，尤其需要每一个人共同守护。
贵州省黔西市的高标准农田。周训超 摄
底线要求
依法依规保护“饭碗田”
也许有人会问，永久基本农田保护红线真的一点都“动”不了吗？关于这个问题，2025年10月1日起实施的《永久基本农田保护红线管理办法》（以下简称《办法》）里面的“优化调整机制”可以解答。
优化调整，“优化”在先，但也不是能随便调整的。15.46亿亩永久基本农田保护任务绝对不能突破，不仅要按照“数量不减、质量不降、布局优化、生态改善”原则优化调整，还得落实永久基本农田补划要求。各地每年可以结合国土空间规划体检情况，对永久基本农田布局进行局部正向优化。比如，把那些划定不合理、难以长期稳定利用的地块及时给调出去，再把优质耕地及时调进来，让永久基本农田的布局更合理、质量更有保障。
那么，还有哪些情形符合优化调整的条件呢？《办法》明确：高标准农田建设、土地综合整治、集体经济组织配套设施建设等地方反映迫切、有利于耕地保护和农业生产的情形。其中，涉及集体经济组织配套设施建设、县级人民政府相关部门进行年度评估调整的，只有永久基本农田储备区内的耕地超过了永久基本农田保护任务的1%，才有可能调整。
当然，优化调整也不是想在哪儿调就在哪儿调，原则上在县域范围内统筹安排，走正规程序，一步都不能少。一般来说，由县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门拟定永久基本农田调整补划方案，然后报省级人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门按规定审核（备案），最后再报国务院自然资源主管部门更新永久基本农田数据库，这才算走完流程。
如果说，有地方确实需要对国土空间规划确定的耕地保护任务目标进行调整，进而影响永久基本农田保护红线的，该怎么办？这种情况，不仅必须要根据国土空间规划五年评估和国土调查结果、耕地质量变化等，以及综合耕地恢复、生态退耕等情况进行研究论证，还得按程序报原规划审批机关批准后，才可以优化调整。
因为技术误差等原因，把不符合划定要求的地块误划入永久基本农田保护红线怎么办？《办法》里也建立了“划定纠错机制”：先由县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门进行认定，逐级报省级人民政府自然资源主管部门；然后省级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核同意后，再报国务院自然资源主管部门更新永久基本农田数据库。
永久基本农田保护红线的优化调整，核心是“依法依规、严守底线”，每一步都要确保我们的“饭碗田”越来越好。
答疑解惑
重点项目确难避让怎么办
重点项目是推动经济社会高质量发展的强力引擎，也是提升民生福祉的关键支撑。但即便如此，也不能随意占用耕地特别是永久基本农田。如果确实有些重点建设项目难以避让永久基本农田，怎么办？
回答这个问题，先要界定到底是不是“确需占用”、是不是“难以避让”永久基本农田。对此，《永久基本农田保护红线管理办法》（以下简称《办法》）细化圈定了三大范围——
一类是党中央、国务院明确支持的重大建设项目，中央军委及其有关部门批准的军事国防类项目，经国务院批准确需就地建设的遗址保护项目；另一类是按程序纳入国务院投资主管部门重大项目清单的用地项目，纳入国务院审批国土空间规划的机场、铁路、公路、水运、能源、水利等基础设施项目；还有一类是法律、行政法规以及国务院自然资源主管部门规定的其他情形。
也就是说，凡属于上述范围之内的重点项目，确实难以避让永久基本农田保护红线的，应当按照节约集约原则，依法由国务院批准，办理农用地转用审批手续。
那么，除了“农用地转用”这条路子，有没有可能通过“优化调整”红线的办法解决一部分问题？对于这一点，《办法》有所统筹：党中央、国务院批准设立的承担战略任务的重要功能平台、重大生态建设项目，还有为保障人民群众生命财产安全实施的重大居民迁建工程等，拟定永久基本农田调整补划方案之后，按程序报国务院批准同意，才能对永久基本农田保护红线进行优化调整。
从实践来看，架空电力传输线路、通信设施肯定会涉及点状杆、塔之类，难以避让永久基本农田的情况也挺常见。这类设施要尽可能沿着田间道路、沟渠、田坎铺设，绝不能妨碍机械化耕作。铺设方案也得经过严密论证之后，报县级自然资源主管部门备案并严加监管。
不可否认，一些地下矿产资源开采，有时也很难避让永久基本农田。如果属于全国矿产资源规划明确的战略性矿产开采，可以在永久基本农田上设立矿业权。如果属于非战略性矿产开采，还想在永久基本农田上设立矿业权，必须满足一个必备条件：那就是像地热、矿泉水之类开采利用确保不会损毁农田。
既然如此，有些非战略性矿产不符合上述两类条件，但早在永久基本农田划定之前就已经设立了矿业权，会取消吗？《办法》明确，不仅不会取消，还允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续；已取得探矿权申请探矿权转采矿权的，允许在落实保护性开采措施前提下，采取井下方式开采。
每一项难以避让永久基本农田特殊情形看似灵活的处理方式，其实都有着明确的范围、严格的程序和具体要求，既要保障发展也要守牢底线。
实操指南
四类情形优化调整攻略
实践当中的确存在对永久基本农田布局进行优化调整的现实需求。那么，到底哪些情况符合优化调整的条件，具体又该怎样办理？
实事求是，应调则调。《永久基本农田保护红线管理办法》将几种常见情形的优化调整程序梳理得很清楚，前提也讲得很明白：布局整体稳定，红线不能突破，坚持“优进劣出”。
高标准农田建设确需调整永久基本农田，怎么办？
到2035年，我国力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。高标准农田建设，就是为了让耕地质量更高、布局更优、生态更好。其中，灌溉渠及排水设施、田间道路、农田防护林建设等必要基础配套建设，确需优化调整少量永久基本农田布局的，办理流程如下：
由县级人民政府负责组织编制永久基本农田调整补划方案，统筹落实补划任务。这个方案可以按单个项目报，也可以按照年度统一编报。简单说就是“动了哪块田，该用哪块优质地去补”要落到实处。
高标准农田建设项目完工验收后，县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门，将上述调整补划方案逐级报省级自然资源主管部门备案。
最后，由省级自然资源主管部门上报自然资源部，更新永久基本农田数据库。
土地综合整治确需调整永久基本农田，怎么办？
有些土地长期闲置、利用低效，或者损毁退化了，需要依据规划进行土地综合整治，这时若确需优化调整少量永久基本农田布局，步骤如下：
项目刚立项或在做实施方案阶段：由县级自然资源主管部门会同农业农村主管部门拟定调整补划方案，按照有关规定逐级上报省级自然资源主管部门，经审核同意后才能实施。
项目完工后：省级自然资源主管部门会同有关部门组织验收。永久基本农田调整补划方案有没有落实，是验收的重要内容——补划没到位可不行。
验收通过后：由省级自然资源主管部门上报自然资源部，更新永久基本农田数据库。
农村必要配套设施建设确需调整永久基本农田，怎么办？
村里要修灌溉渠及排水设施、农村道路、农田防护林这些必要设施，确实需要调整少量永久基本农田布局的，要按照“村—乡镇—县—市—省—国家”的层级一步一步来。
农村集体经济组织按章程规定，履行重大事项决议程序之后，可以按年度向乡镇政府提出调整补划建议。乡镇人民政府结合实际情况进行统筹后，向县级自然资源主管部门提出调整补划申请。
县级统筹核查，永久基本农田储备区比上级要求的保护任务多1%以上，才可以拟定调整补划方案。方案逐级报省级自然资源主管部门和农业农村主管部门审核同意后才能实施。
配套设施建好后，由设区的市级自然资源主管部门会同农业农村主管部门核查，确认永久基本农田调整补划方案落实到位。
核查通过后，经过省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门审核，上报自然资源部更新永久基本农田数据库。
年度体检评估后确需调整永久基本农田，怎么办？
每年各县都会结合国土空间规划实施年度体检，对辖区内永久基本农田保护、利用和质量等情况进行评估。根据评估结果，确需对少量永久基本农田布局进行优化调整的，视不同情况处理：
可以“调入”的情形：如果本地永久基本农田储备区耕地比上级要求的保护任务多1%以上，就可以申请把储备区里的优质耕地或者农业空间治理活动中产生的优质耕地，调入永久基本农田。
可以“调出”的情形：有些永久基本农田属于移民搬迁后不适宜耕种的、地块太零碎的，有些属于坡度超过15度、退耕还林还草范围、生态脆弱地区、地下水超采区、河湖管理范围内的，有些被列入严格管控类且无法恢复治理、灾毁和采矿损毁无法修复等难以长期稳定利用的耕地，还有的不符合划入永久基本农田要求，这些都能申请调出。如果涉及调出高标准农田，还得由县级人民政府统筹补建同等质量的高标准农田。
农村集体经济组织、村民如果发现上述此类不适宜的地块，也可以向县级自然资源主管部门提出核实建议。经核实符合条件的，就能纳入调出范围。
上述“调入调出”，都需要由县级人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门拟定年度调整补划方案并逐级上报，经省级审核同意之后，报自然资源部更新永久基本农田数据库。
（本文源自《永久基本农田保护红线管理办法》及权威解读）
