农用地转用和土地征收基础知识讲义
黄石市国土资源局耕地保护科 王文九
（2010年6月25日）
尊敬的各位领导、各位朋友：
大家好！
今天市国土资源局党组指派我在这里与各位领导、各位朋友一起共同学习农用地转用和土地征收有关基础知识，我感到非常荣幸！同时，这也充分表明各位领导、各位朋友对国土资源管理工作的高度关注和大力支持。在此，作为一名国土资源工作者对各位领导、各位朋友长期以来对国土资源管理工作的理解和支持表示由衷的感谢！
黄石市是中部地区重要的老工业基地、武汉城市圈副中心城市，黄石和大冶“两市”都是全国资源枯竭型城市，也是国土资源部、武汉督察局的联系点。去年以来，为加快资源城市转型，市委、市政府组织实施了300多个“双迎”（迎建市60周年、迎国际矿冶文化旅游节）项目，用地规模同比增长90.28%。同时，我们根据国土资源部和国家督察武汉局、省国土资源厅的统一部署，在全市范围内开展了“保增长、保红线”行动，有力化解了资源保护与保障的矛盾。下面，我联系“双保”有关情况与同志们、朋友们共同学习农用地转用和土地征收有关基础知识。由于本人能力有限，学习不够全面深入，欠缺之处敬请各位领导批评指正。
一、我国的耕地保护制度
(一)“保红线”的重大意义
18亿亩耕地不减少，是国家近年来提出的一条不可逾越的红线。我国是一个发展中的农业大国，人口多、人均耕地少，耕地后备资源有限，截至2009年底，我国耕地面积18.27亿亩，人均只有1.39亩，不到世界人均耕地的40%，全省人均耕地面积约0.83亩，我市人均耕地面积约0.61亩。耕地问题涉及国家粮食安全、经济安全、社会稳定和可持续发展。党中央、国务院根据我国耕地的基本现状和社会经济可持续发展的要求，确立了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，提出“保护耕地，就是保护我们的生命线”，确保耕地总量18亿亩的目标，将耕地总量动态平衡作为我国土地管理的战略目标，确立了占用耕地补偿制度、基本农田保护制度和土地用途管制制度等。
（二）耕地保护的主要制度
1、占用耕地补偿制度。即非农业建设项目经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，实行耕地占一补一，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳开垦费，专款用于开垦新的耕地。我省规定占用一般耕地的按土地补偿费的1至1.5倍收缴，占用基本农田的按1.5至2倍收缴。我市规定占用一般耕地的按土地补偿费的1倍收缴，占用基本农田的按2倍收缴。
2、基本农田实行特殊保护制度。基本农田是指根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及以对建设用地的预测，而确定的在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。可以说基本农田是耕地中的精华，是为实现粮食基本自给目标所设置的安全底线，是我们的“饭碗田”、“保命田”。《土地管理法》规定，各省、自治区、直辖市划定的基本农田不少于耕地面积的80%。经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，对以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按当地最高标准执行。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或者“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。
3、土地用途管制制度。1999年实施新修订的《土地管理法》确立了土地用途管制制度，这是我国土地管理方式的重大改革，也是管地方式、用地方式的一个大变革。《土地管理法》所称的土地用途管制，就是在依法认定土地现状用途的基础上，编制土地利用总体规划，明确土地的预期用途和土地使用条件，将土地分为农用地、建设用地和未利用地等三大类，通过土地利用年度计划和农用地转用许可对土地用途的变化进行管制，严格限制新增建设用地，控制农用地，特别是耕地转为建设用地，控制建设用地总量。确立土地用途管制制度的目的，是保障土地资源的合理利用和优化配置，促进经济、社会和环境的协调发展。土地用途管制制度的核心，是依据土地利用规划对土地用途转变进行严格控制。
（三）我市“保红线”的基本情况
1、耕地保有量超出上级下达的指标。据统计，截止2009年底全市耕地保有量为175.79万亩，占省政府下达市政府目标任务158.37万亩的110.99%；全市基本农田保护面积140.99万亩，占省政府下达市政府目标任务140.55亩的100.31%。主要集中在大冶市、阳新县，除县（市）政府所在地以外的主要产粮乡镇和农场。
2、耕地占补总体平衡但补大于占。2005年至2009年，省厅下达我市完成新增耕地占补指标任务为21750亩。为满足本市项目用地需求，我们已实施验收的土地整理复垦开发项目226个，投资8261.58万元（其中市级投资5184万元），已完成新增耕地占补指标36510.31亩（其中市级新增耕地占补指标22210.78亩），占省厅下达任务的167.89%，较好的保证了全市各类新增用地项目占用耕地补充需要。
3、耕地保护形势依然严峻：从今年的土地卫片执法检查自查情况看，全市违法用地图斑数占新增建设用地图斑总数的34%，违法用地面积占新增建设用地总面积的31%，两个指标均高于去年同期水平。全市违法占用耕地的面积占新增建设用地占用耕地总面积的44%，超过15号令规定比例15%的问责上限。如果按照“违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上”问责的话，大冶市、西塞山区、阳新县、开发区都够上了问责线。因此，必须引起有关县（市）区政府的高度重视。
二、农用地转用、土地征收和征用的相关规定
（一）农用地转用许可
1、农用地转用概述。《土地管理法》规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用手续”。现阶段的农用地转用许可，是指依据土地利用总体规划和年度利用计划，按照法律规定的审批权限，对现状农用地转变为建设用地的许可行为。农用地转用许可是国家实施用途管制的具体实现形式。
2、农用地转用的权限。
《土地管理法》第四十四条明确规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农用地转用的权限具体分为：
①省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。
②在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。
③上述1、2规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。其中，涉及乡级土地利用总体规划的建设项目农用地转用，省政府授权市级人民政府审批。
（二）土地征收和土地征用的概念。
1、土地征收：指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。土地征收的实质是国家强制性取得集体土地的所有权，意味着所有权性质的改变。
2、土地征用：指国家为了公共利益的需要，依法使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还给集体的一种行为。土地征用的实质是国家强制性使用集体土地，使用完毕再返还原集体，并不改变土地的所有权性质。
3、我国《宪法》和《土地管理法》在2004年修正和修改前，并没有区分上述两种不同的情况，而是统称为“征用”。在我国2004年最新通过的《宪法》修正案里，区分了“土地征收”和“土地征用”这两个概念。土地征收是土地所有权的改变，土地征用则是土地使用权的改变，而土地所有权不变。两者是有最本质的区别。
（三）土地征收的审批权限。
《土地管理法》确立了分级管理制度。目前，我国征收土地实行国务院和省级人民政府两级审批制度。
1、国务院的征收批准权限。
①基本农田，即依照土地利用总体规划和《基本农田保护条例》划入基本农田保护区，禁止占用的耕地。将所有基本农田的占用都经由国务院批准，主要是为了切实加强对基本农田的保护，禁止一般性项目和城市、村庄、集镇建设占用基本农田。对于一些国家重点建设项目，确实无法避免而必须占用基本农田的，必须经过严格的审批，并按规定重新划补基本农田。这是严格管理基本农田的主要措施。
②基本农田以外的耕地超过35公顷（合525亩）的；
③其他土地超过70公顷（合1050亩）的。包括了耕地以外的所有土地，同时也包括征用耕地35公顷以下，其他土地70公顷以下，两项之和超过70公顷的情形，即只要征收土地的总面积超过70公顷，都必须报国务院批准。
2、省级人民政府批准的征收批准权限
征收下列土地由省级人民政府批准，并报国务院备案；
①基本农田以外的耕地35公顷以内的；
②其他土地70公顷以内的。
3、在征收土地的审批中，要征收农用地，还要办理农用地转用审批。具体办理情况可分为以下三种：
①经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征收土地审批。
②经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征收土地审批。
③农用地转用属省、自治区、直辖市人民政府批准权限内，而征收土地属于国务院审批权限的，先由省级人民政府办理农用地转用审批，再报国务院批准征收土地审批。
（四）土地征收的程序
土地征收的程序通常有征地方案的拟定和报批、征地方案公告、征收补偿安置方案的拟定公告及实施、争议处理、土地补偿费的支付和分配等6个环节。
1、征地方案的拟定、报批：①城市批次转用中的土地征收报批程序。在土地利用规划确定的城市建设用地范围内，市、县人民政府按照土地利用年度计划拟定农用地转用方案，补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。有批准权的人民政府土地行政主管部门进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。经批准后，由市、县人民政府组织实施。
②单独选址项目的土地征收报批程序。能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设用地确需使用土地利用规划确定的城市建设用地范围外的土地，建设单位应持建设项目有关批准文件，向市、县人民政府土地行政主管部门提出建设用申请有，接受市、县人民政府土地行政主管部门的审查。涉及集体所有农用地的，拟订农用地转用方案，补充耕地方案、征收土地方案和供地方案;涉及农民集体所有的未利用地的拟订征用土地方案和供地方案。经市、县人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。批准后，由市、县人民政府组织实施。
2、“两公告、一登记”：“两公告”是指由被征收土地所在地的市、县人民政府及国土资源管理部门在被征收土地所在地的乡）镇）、村、组先后发布的征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告，征地批准后，土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行。“一登记”是指由被征收土地所有权人、使用权人在征收土地公告规定的期限内，持土地权属证书到指定的人民政府国土资源管理部门办理的征地补偿登记。
3、争议处理：为认真贯彻实施《湖北省征地补偿安置争议协调裁决办法》，我局在积极建议市政府建立市、县（市）两级政府建立征地补偿安置争议协调裁决机构的同时，在局内成立征地补偿安置协调办公室，进一步明确法制科、信访室、监察室、耕保科等科室（单位）的工作职责和要求，积极稳妥做好涉及征地补偿安置的来信来访处理和争议协调工作，保证被征地农民救济权利的实现，力争将矛盾化解在基层。
（五）我市保发展，保障项目用地的情况
1、近年来全市建设用地的报批，有效的保障了各类建设项目的用地需求。2005年至2009年全市共获批准各类建设用地243个批次，总面积63124.68亩，其中：新增建设用地52577.34亩；农用地50146.49亩（含耕地35102.64亩）；建设用地10373.69亩6；未利用地2651.64亩。上缴新增建设用地有偿使用费72131.7797万元，应收缴耕地开垦费35764.5387万元。较好的保障了我市建设项目用地的需求，为地方经济的发展提供了强有力的支撑。特别是2009年，我市争取省、部级批准实施了西塞山区、大冶市第二批城乡用地增减挂钩试点项目区，安排建新区项目用地3138亩，节省报批规费1.76亿元，争取省级又下达第三批增减挂钩用地指标1887亩，缓解了我市用地指标和报批资金不足的矛盾。通过跑省进京争政策、争指标，全年共向省政府、国务院申报项目用地45393.56亩，当年已批回32737.79亩，创下了全省市（州）之最，创我市历史新高。
2、从长远看，我市已留足了发展的空间。去年，我市争取国土资源部批准了《黄石市土地利用总体规划大纲（2006－2020）》，批准调减了我市基本农田保护指标6万余亩，节省异地保护费近2亿元；安排建设用地预留区21万亩，保证了未来12年年均用地指标1.78万亩，制约城市发展和招商引资项目建设的基本农田和用地指标紧张的难题迎刃而解，为实施“三大战略”和“三园一带”开发建设提供了政策依据。
3、已批土地存在闲置浪费现象。今年4月，我们组织对全市2007至2009年已批土地的征地和供地情况进行了核查。其中：2007年全市已批土地6232.83亩，其中：实施征地3907.51亩，征地率62.69%；实施供地4224.22亩，供地率67.77%。2008年全市已批土地8265.44亩，其中：实施征地6018.36亩，征地率72.81%；实施供地4802.64亩，供地率58.11%。2009年全市已批土地35485.82亩，其中：实施征地23493.2亩，征地率66.20%；实施供地4414.37亩，供地率12.44%。根据国土资源部《关于改进报国务院批准城市建设用地申报与实施工作的通知》（国土资发〔2010〕9号）规定，实行新申报用地与批准用地的征地和供地等情况挂钩，并要求2007年和2008年批准的用地原则上应完成征地和供地工作，2009年批准的用地征地率和供地率应分别达到60%和40%，对未完成的，相应核减新申报的用地规模。从已批土地核查情况看，大冶市、阳新县和市城区2007-2008年征地和供地均未达到100%，2009年全市已批土地供地率仅为12.44%，低于国家标准近28个百分点，说明已批土地存在闲置浪费现象。由于征地率和供地率未达标，上级将暂停我市用地报批和按其中较大的差值等比例扣减申报用地规模的压力增大，势必影响我市的项目建设。
三、征收土地补偿费的相关规定
（一）征收土地补偿费的种类和计算方式
1、征收土地补偿费用：是指征收集体土地时，征收单位按照被征收土地的原用途支付给被征收村、组群众的补偿费用。
2、征地补偿的总体要求：征地补偿要确保被征地农民原有生活水平不因征地面而降低，并体现长远生计和未来发展的需要。征地补偿标准要体现同地同价原则，对于相邻区域的征地项目，不因征地目的及土地用途不同而有差异。
3、征收土地补偿费的种类：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费以及地上附着物补偿费。征收其他土地的补偿费用参照耕地补偿费用执行。征收土地补偿费用的核算方式包括年产值倍数法和区片综合价法。目前大部分地区采用年产值倍数法。对已制定了征地区片综合价的地区应按照区片综合标准执行。
4、土地补偿费：指因国家征收土地对土地所有者在土地上的投入和收益造成损失的补偿。土地补偿费的标准因地类的不同而有所区别。《中华人民共和国土地管理法》规定，征收耕地的补偿标准是该耕地被征收前3年平均年产值的6至10倍，征收其他土地的土地补偿费由各省、自治区、直辖市参照征收耕地的补偿标准制定。
5、安置补助费：指用于被征地群众的生产、生活安置的费用，其目的是帮助失去土地的农民解决就业问题及其他生活方面的困难。征收耕地的安置补助费按照需要安置的农业人口计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征收土地前被征地单位平均每人占有的耕地数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征收前3年平均年产值的4至6倍。但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前3年平均值的15倍。征收其他土地的安置补助费，最高不得超过被征收前自治区、直辖市参照征收标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地安置补助费标准规定。
（二）征地补偿费的支付、分配和监管
1、征地补偿安置费的支付：征地补偿安置费用应当自市、县人民政府对征地补偿安置方案批准之日起3个月内全额支付。征地补偿安置费用未按期全额支付到位的，不得强行使用集体土地，农村集体经济组织和农民有权拒绝建设单位动工用地。
2、征地补偿安置费的分配：
①土地补偿费支付给被征收土地的农村集体经济组织，由其管理和使用。按照主要用于被征地农户的原则，在农村集体经济组织内部合理分配。我省规定，土地补偿费的70％应用于被征地农民生产生活安置。土地被全部征收，同时农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费全部用于被征地农民生产生活安置。
②安置补助费必须专款专用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；需要安置的人员要求自主择业的，安置补助费发放给安置人员个人，或征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
③青苗补偿费以及地上附着物补偿费归青苗及地上附着物的所有者所有。
今年5月15日，国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发明电〔2010〕15号），5月19日省政府电报（鄂政电〔2010〕5号）进行了转发。该通知明确要求对程序不合法、补偿不到位、被征地拆迁人的合理要求未得到满足和未制定应急预案的一律不得实施强征强拆。征地拆迁补偿必须到位，不得层层截留、雁过拔毛，确保征地拆迁补偿完全落实到老百姓的手中。
我市征地补偿费总体情况较好，但个别地方因补偿标准偏低，拖欠或克扣被征地村组农民的补偿引起的上访时有发生。我们将按照国务院、省政府的有关要求，建立和健全严格的征地补偿费分配和支付的监管长效机制，联合审计、监察、劳动保障等部门，定期与不定期开展专项检查，以确保被征地农民的合法权益不受侵害。
（三）我市征收土地补偿标准
我市现行征收土地补偿标准，是去年在2006年制订的全市征地统一年产值标准和区片综合地价的基础上进行调整，报经省政府批准自2009年12月1日开始实施的。在土地利用规划确定的黄石市中心城区城市建设用地范围内征收土地补偿适用区片综合地价。在土地利用规划确定的黄石市中心城区城市建设用地范围外征收土地补偿适用征地统一年产值标准。
1、我市区片综合地价标准：以村（社区）为单位，分为四个级别，其中一级44240元/亩；二级40040元/亩；三级38610元/亩；四级为37180元/亩，级差在每亩1430元-4200元之间。青苗补偿标准：一般耕地的青苗补偿标准为年产值的1倍；菜地的青苗补偿标准为年产值的1.2倍。地上附着物补偿标准：按照市政府制订的统一标准执行。
2、我市市城区征地统一年产值标准：以村（社区）为单位，分为三个级别，其中一级36920元/亩；二级35100元/亩；三级32500/亩，级差在每亩1820元-2600元之间。征地补偿标准修正系数：菜地1.2、果园、茶园、精养鱼池均为1.1、林地0.7、未利用地0.3。青苗补偿标准：一般耕地为年产值标准的1倍，菜地为年产值标准的1.2倍。地上附着物补偿标准：按照市政府制订统一标准执行。
3、大冶市征地统一年产值标准：以村（社区）为单位，分为四个级别，其中一级41080元/亩；二级35500元/亩；三级28600元/亩；四级为26460元/亩，级差在每亩2140元-6900元之间。征地补偿标准修正系数：菜地1.2、果园、精养鱼池均为1.1、茶园1.0、林地0.7、未利用地0.5。青苗补偿标准：一般耕地为年产值标准的1倍，菜地为年产值标准的1.2倍。地上附着物补偿标准：按照大冶市政府制订统一标准执行。
4、阳新县征地统一年产值标准：以村（社区）为单位，分为四个级别，其中一级31200元/亩；二级28320元/亩；三级25300元/亩；四级为23230元/亩，级差在每亩2070元-3020元之间。征地补偿标准修正系数：菜地1.2、果园、茶园、精养鱼池均为1.2、林地0.7、未利用地0.3。青苗补偿标准：一般耕地为年产值标准的1倍，菜地为年产值标准的1.2倍。地上附着物补偿标准：按照阳新县政府制订统一标准执行。
（三）工业用地出让最低价的有关规定
国土资源部2006年发布、2007年1月1日实施的《全国工业用地出让最低价标准》（国土资发[2006]307号），对工业用地出让最低价的确定进行了具体规定：
1、全国各市、县、区的土地等别由国土资源部统一确定为十五等，最高等为一等，出让最低价标准为840元/平方米，最低等为十五等，出让最低价标准为60元/平方米。六等地336元（黄石港区、西塞山区，22.4万元/亩）、十等地168元（下陆区、铁山区，11.2万元/亩）、十一等地144元（大冶市，9.60万元/亩）、十三等地96元（浠水县，江北农场参照执行，6.4万元/亩）、十四等地84元（阳新县，5.6万元/亩）。
2、我市抓住国家允许3%的县（市）区调整地价的政策机遇，争取国土资源部、国土资源部厅同意，将新港工业园（江北农场）工业地价按“飞地”由每平方米336元调至96元，西塞山区工业地价由每平方米336元调至168元，节省项目建设用地成本28亿元。黄金山工业新区工业用地出让最低价按大冶市的标准执行，即每平方米144元。至此，我市重点区域工业地价全部控制在每亩11万元左右，全省独此一家，为招商引资项目入园创造了有利的条件。
同时，我市出台《黄石市国土资源局关于落实工业用地出让最低价政策促进经济平稳较快发展的通知》，明确规定对优先发展产业、且用地集约的工业项目建设用地容积率和建筑系数超过《工业项目建设用地控制指标》40%以上、投资强度增加10%以上的，给予工业用地出让最低价30%的降价优惠幅度，积极鼓励工业项目节约集约用地。全面开展了用地批后核查，督促各县（市）区尽快安排项目使用已批土地，防止土地闲置和资源浪费。
各位领导、各位朋友，人类诞生于土地，并将长期在土地上继续生存和发展。可以说，没有土地也就没有人类，没有人类的生存和发展。当前社会经济的发展，使得土地在国民经济各部门、在社会生活中发挥着更加不可替代的作用。在今天6.25全国土地日这个特别的日子里，我恳请一如既往地对国土资源管理工作给予理解、关心和大力支持，共同服务于我市三大战略的实施，促进我市经济又好又快的发展，让我们携手共建黄石这美好家园。
以上是我对农用地转用和土地征收有关基础知识的浅簿理解和体会，其中有法律法规政策的规定，也有我个人的观点。如有不妥之处，敬请各位领导、各位朋友批评指正。谢谢！
