房地产用地管理基础知识讲义
黄石市国土资源局土地利用管理科 刘建武
（2010年6月25日）
本讲共分四个部分，与大家共同探讨四个方面的问题。一是什么是房地产用地？二是当前房地产用地面临什么样的形势？三是加强房地产用地管理有哪些新政策？四是如何进一步规范房地产用地行为？
一、什么是房地产用地
（一）概念
房地产用地是专指在城市规划区范围内依法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的用地。按住房性质划分，房地产用地又可分为保障性住房和经营性住房用地。
从管理的角度讲，房地产用地和房地产开发用地概念是相同的，差异仅在于称谓不同，一般情况下，两者可以通用。
各级土地利用总体规划应当合理安排的房地产用地总量、布局和结构，与城市规划相衔接。
房地产用地实行供地计划单列。新增建设用地和存量土地用于房地产开发项目的，都应当纳入统一的供地计划管理。
（二）房地产用地的供应方式
房地产用地可通过招拍挂出让、协议出让和划拨三种方式取得国有建设用地使用权。
1、招标、拍卖、挂牌方式出让
根据国土资源部颁发的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，各类经营性用地必须招拍挂出让，经营性用地主要包括商业、旅游、娱乐和商品住宅等用地。由此，所涉及的房地产经营性用地属招拍挂出让的范畴。
2、协议出让
协议出让是指县级人民政府及其土地行政主管部门代表国家与土地的申请使用者就土地使用权的价格、使用年限、用地条件等问题相互协商成一致意见而进行的国有土地使用权出让。由于协议出让不对外公开化，容易滋生暗箱操作行为，国家采取了严格限制的法律措施。
根据国土资源部颁发的《协议出让国有土地使用权规范》，协议出让除各类经营性用地以及《国有土地划拨决定书》，法律、法规、行政规定明确收回招拍挂出让以外，符合以下条件的可以协议出让。
一是原划拨、承租的土地使用权人申请办理协议出让，分别按下列情形办理：
（1）不需要改变原土地用途等土地使用条件，且符合规划的，经市、县人民政府批准后，可以协议出让；
（2）经规划部门批准可以改变土地用途等土地使用条件的，经市、县政府批准，可以协议出让；
二是划拨土地使用权转让的，经市、县人民政府批准，可以由受让人办理协议出让。
三是出让土地改变用途等土地使用条件的处理，出让方和规划管理部门同意，原土地使用权人可以与市、县国土部门签订《国有土地使用权出让合同变更协议》，调整土地出让金，并按规定办理土地登记。
3、划拨
对房地产用地的划拨，国土资源部颁发的《划拨用地目录》规定的国家机关、军事用地、城市基础设施和公益事业、国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地以外。依据《经济适用房管理办法》国土资源部《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》，保障性住房以及城市和国有工矿棚户区改造中符合保障性住房条件的安置用地，以划拨的方式供地。
二、当前房地产用地面临的主要形势
众所周知，2008年由美国（华尔街）房地产次贷危机引发了一场国际经济危机，这是一起典型的房地产泡沫经济的破灭，尽管有人戏称“美国得感冒，世界各国为其买单”，但也为我国房地产经济过热，房地产价格过快增长敲响了警钟。在此背景下，我国采取了紧急调控政策措施，出台了一系列的调控政策，以促进房地产市场健康平稳有序地发展。
（一）国家宏观政策情况
2008年四季度以来，国务院接连出台土地、房产、金融财税等调控文件。归纳起来，主要体现在两个方面：一是从政治和经济宏观层面上，实现保增长、拉内需、惠民生目标。二是从调控政策措施层面上，加强和改善房地产用地市场配置调控。通过稳定土地市场预期平稳健康运行，大力推进保障性住房用地的有效供应，明确保障性住房、棚户区改造和自住性中小套型商品房建房不低于住房建设用地的70%。切实解决好低收入家庭住房困难问题，实行“两驾马车”齐头并进，既遵循市场经济规律，强化和规范市场配置土地资源，促进理性消费和合理投资，又结合国情，有效地解决保障性住房用地的供应政策。
（二）我市房地产用地供需基本情况
1、房地产用地供需矛盾突出。大家知道，我市中心城区“三面环山、一面临江、中间怀湖”。据土地更新调查数据显示：城区行政区域面积233平方公里，城市面积61平方公里，受黄荆山、长江及行政界线的限制，城区用地开发容量接近饱和，处于高强度开发状态。
2009年市城区房地产用地供应387.59亩，其中保障性住房面积91.13亩，比2008年增长40%左右。2010年元到6月份，市城区房地产用地供地648.85亩，比2009年全年供地增长67.41%；其中保障性住房面积304.39亩，比2009年全年供地增长234.02%。由于国家调控政策，提倡节约集约用地，盘活存量土地，近两年我市实施了一系列旧城改造、清理闲置土地和“村改居”集中还建，鼓励企业“退二进三”和“出城进郊”的政策措施，盘活存量土地3397亩。
与此同时，我市在编制新一轮土地规划时，争取上级支持，到2020年虽然预留了14200公顷的发展用地空间，加上扩展区域，全市发展用地空间可达到27193公顷。但是，与市委、市政府和各部门的宏伟发展蓝图的用地需求还有差距。加之，我市人均耕地少，耕地后备资源不足，面临耕地总量减少和“占补平衡”难以实现的压力。因此，在未来快速发展时期，我市土地资源供需矛盾仍然十分突出。
2、房地产市场对资源的配置得到进一步优化。坚持经营性用地和工业用地招拍挂，及时更新基准地价和商业用地路线价，建立网上交易制度，严格控制擅自改变土地用途和提高房地产用地容积率。近年来，市城区共拍卖挂牌出让国有建设用地使用权115宗，面积4920亩，成交价30.95亿元。特别是磁湖北岸842亩储备土地，创下了9.22亿元的拍卖最高记录；单宗地创下了1261.79元/平方米的单位面积最高价；单宗地单位面积最低价为393.16元/平方米的。
黄石市城区各类用地基准地价结果表
单位：元/m2
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级别 |
Ⅰ |
Ⅱ |
Ⅲ |
Ⅳ |
Ⅴ |
Ⅵ |
Ⅶ |
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商业用地 |
2330 |
1538 |
1122 |
801 |
534 |
387 |
267 |
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住宅用地 |
1002 |
761 |
589 |
458 |
358 |
260 |
|
|
工业用地 |
572 |
452 |
354 |
268 |
198 |
|
|
3、地价对房价影响不大。根据上述市场地价和基准地价可以看出，我市地价处于一个合理偏低位置，对房价有一定影响，但所占比例不大。去年底，有关人士提出：我市楼面地价最高的已经达到1500元/平方米。按照商品房销售均价3269元/平方米计算，仅土地成本就占到楼盘售价的近50%。这种宣传是不客观的，可列举三例证明。一是单位面积地价最高的楼盘，去年的售价为2700-2800元/平方米，而单位面积地价较低的楼盘，其售价均高于2800元/平方米；二是众所周知，单位面积地价换算成房屋楼面售价，应该与土地容积率有密切关系。当容积率超过1.0时，单位面积地价不能对等地分摊到单位楼面售价之中。即使容积率假设为1.0，按照我市当时单宗地最高地价1261.79元/平方米的50%计算，单位楼面售价应为2523.58元/平方米，而我市去年楼盘销售均价达到3269元/平方米，地价也没有占到房价的50%，况且我市目前的多层商品房开发项目不可能有这种容积率，也没有任何一个正在销售的楼盘楼面地价达到1500元/平方米；三是国家有关权威科研机构就地价与房价之间的影响关系进行了专题调研，在对北京、上海、广州、琛圳等发达大城市调查后，结论是地价约占房价的23%左右，而我市的地价约占房价仅15%左右。
4、棚户区改造用地得到保障
经初步核查，我市市城区重点棚户区改造点有14处，主要是人民街、市建村、地质里、黄棉、联合村等，涉及的土地面积953亩。将分年度按市场配置的原则，有计划地纳入房产用地建设范畴。
三、加强房地产用地监管新政
今年以来，国务院将加强房地产用地有效供给和全程监管，作为保障房地产市场健康有序运行的重要手段，出台了《国务院办公厅关于促进房地产市场平稳健康发展的通知》（国办发〔2010〕4号）（简称国11条）。为贯彻落实国务院通知精神，国土资源部出台了《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发〔2010〕34号）。两个文件的出台，将一改过去重审批轻监管的局面，实行审批与监管并重的管理模式。主要体现在以下三个方面：
（一）加大保障性住房用地供给力度
加大保障性住房用地供给力度政策措施主要有：
1、计划保障。编制年度供应计划时，要求将本地区保障性住房建设及其用地纳入计划管理，分期定点实施。
2、确保供给。要求对保障性住房用地做到应保尽保，及时供地，保障性住房以及城市和国有工矿棚户区改造中符合保障性住房条件的安置用地，以划拨方式供地。对保障性住房建设项目中配建的商服等经营性项目用地，应按市场价有偿使用；无法分割的，可以采取协议方式供地。
3、拓宽供地渠道。保障性住房用地供地来源较多。首先，按照政策要求，遵循节约集约用地的原则，在优化用地结构、完善服务功能的前提下，要求盘活国有存量土地；其次，政府收储的储备土地；再次，城市和国有工矿棚户区用地（也包括符合保障性住房政策条件的企业自有土地）；第四，经依法批准的新增建设用地。
4、明确供地比例。国家明确规定，保障性住房和棚户区改造、中小套型普通商品房用地比例，不得低于本区域整个住房供应总量的70%，这是国发4号文和国土资发34号文规定各地计划中的硬性指标。
（二）严格规范房地产用地出让行为
经营性房地产用地必须实行招拍挂方式出让，这是法律法规政策的钢性规定，必须严格遵守。2007年《物权法》第137条和国务院2008年颁发的《关于加强节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）以及国土资源部颁发的《招拍挂出让国有建设用地使用权规范》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等，均就此作了具体规定。在强化管理，严格规范出让行为方面，以前文件表述是规范或完善，而这次国办发〔2010〕4号文和国土资发〔2010〕34号文要求要“严格规范”。强化经营性用地管理的政策措施主要有：
1、严格土地出让条件。这里的土地出让条件所指什么？实际是指这块地的利用层面上建些什么，怎么建的问题。土地出让条件体现在相关部门根据相关政策制订的各项控制指标之中，这些条件是国家土地宏观调控的具体体现。具体而言，市县国土部门应依据城市规划的宗地规划设计条件，拟定出让方案，报经政府批准后实施。如确定的宗地上配有中低价位普通套型商品房用地的，规划、房产部门要积极配合国土部门提供住房销售价位、套数、套型面积等控制指标要求，在纳入呈报方案的前提下，并写入出让合同，约定违约处罚条款。土地使用者违约的，要追究相应的违约责任。
2、严格规范出让底价。土地招拍挂和协议出让底价应依据土地评估结果、供地政策和土地市场行情等，经集体决策，综合确定，作为土地招拍挂和协议出让时的初始最低价。
3、严格土地竟买人资格审查。对用地者欠缴土地出让金价款、闲置土地、囤地炒地、土地开发规模超过实际开发能力以及不履行合同的，市县国土部门要禁止其在一定期限内参加土地竞买。
4、严格土地出让合同管理。土地出让成交后（即确认书签订后），竞买者必须在10个工作日内签订出让合同，合同签订后一个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，余款要按合同约定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年。出让合同必须明确约定土地面积、用途、容积率、建筑密度、套型面积及比例、定金、交地时间及方式、价款缴纳时间方式、开竣工时间及具体认定标准、违约责任处理方法等，对上述条款约定不完备的，不得签订合同，违规签订合同的，必须追究出让人责任，受让人逾期不签订合同的，终止供地，不得退还定金，已签订合同不缴纳出让价款的，必须收回土地。
（三）加强房地产用地批后监管
1、实施房地产用地开发利用申报制度。2009年部省已下文对2009年以前用地出让合同进行清理，2010国土资源部国土资发〔2010〕34号文规定，从今年4月1日起，国土部门要建立房地产用地开竣工申报制度，用地者应在项目开工、竣工时，向国土部门书面申报，国土资源部门依合同约定进行核验。对合同约定期限内未开工、竣工的，用地者在到期前15日内，申报延迟理由，经国土部门按合同约定认真处理后，可通过增加合同条款或补充协议等方式，对申报内容进行约定监管。对不执行申报的，国土资源部门将定期向社会公示，并限制其在一年内不得参加土地购置活动。
2、加强土地利用动态监测。国土资源部门对每宗土地的出让合同或划拨决定书，通过网络在线上报，经国土部门动态监测，网上系统统一配号后方可作为合同的正式文件签订，并将出让合同和划拨决定书的电子监管号作为土地登记的要件。需要说明的是，无论是出让和划拨的土地，对各项出让的条件指标填写不全（如规划、房产部门应提供的指标）、出让合同签订延期、出让金欠缴、开竣工时间不按期或不申报等均可反映在国家的电子监管范围。同时，每年度的卫片执法检查，由国家派驻地方督察局对土地利用情况也将进行巡查督察。
3、强化保障性住房用地的供后监管。保障性住房用地不得从事商业性房地产开发，或变相进行商品房开发，确因城市规划的整体需要改变的，应由政府收回，另行选择供应；对没有按约定配建保障性住房的，要按照出让合同或划拨决定书约定处理；对违法违规的，要依法查处；对查处不落实的，要依照监察部、人力资源部、国土资源部联合下发的《违反土地管理规定行为处分办法》（即15号令）追究相关人员责任。
4、加强房地产用地开发利用诚信管理。国土部门要建立房地产开发企业土地开发利用的诚信档案，对招拍挂竞得土地后，不及时签订成交确认书或出让合同，未按出让合同约定缴纳土地价款，未按合同约定开竣工的，要依法依规处理，向社会公示，并计入诚信档案，作为土地竞买人资格审查的依据，并入网上传国土部诚信系统，在全国通报。
四、我市如何进一步规范房地产用地
我市房地产业的发展面临着挑战与机遇并存的新形势。一方面，房地产业存在着经济泡沫风险、房价攀升、用地供需矛盾突出等压力；另一方面，房地产业在我是经济社会发展中起着举足轻重的作用，也是国家实施加块城镇化进程战略举措的必须选择，市委、市政府和国土部门都在积极推动这一产业的有序、健康发展。我市如何规范房地产用地，我作为市国土局土地利用科的科长，深感压力巨大，但有信心在国土局党组的正确领导下，在各位的支持与理解下，共同维护好我市房地产用地秩序。针对我市房地产用地现状与实际情况，根据国家和省、市提出的一系列战略部署和相关法律、法规、行政规定，我本人认为应做好以下工作：
（一）增强房地产用地供给能力
近年来，我局在房地产用地供给和监管两个方面进行了一系列重大改革，在确保房地产开发用地的前提下，坚持集体决策，规范各项制度和用地行为，得到市委、市政府的充分肯定和业主、市民的认可。我们将继续在争取政策、计划、规划等方面为我市房地产用地提供充足的供给保障，只要是得到市委、市政府批准的项目，将确保依法供地，以此推进城镇化快速发展和“三大”战略的有效实施。
（二）严格控制“毛地”出让
“毛地”出让是指出让地块上的建（构）筑物由竞得人负责拆迁补偿安置的一种国有建设用地使用权出让的方式。“毛地”出让在提高出让效率、减轻政府压力、促进旧城改造等方面确实起到了一定的作用，曾一度在全国大、中城市广为运用。但是，也留下了不少隐患，有的甚至影响到社会稳定，直接受到影响的还是房地产项目建设。
一个时期以来，因“毛地出让”引起的房屋拆迁涉及到补偿安置等问题，给社会增加了不和谐、不稳定的因素，导致开发企业迟迟不能开工，既影响出让公信力，又使开发商在经济收益上有一定的影响。2008年至今，城区因土地出让，涉及拆迁补偿等问题致使不能开工的房地产项目达5家之多。“毛地出让”最大的弊端在于：一是项目用地拆迁范围内房地产权属不清；二是安置补偿的单位或个人要价过高，难以协调；三是无理压价，采取非法手段，从而引起群访，形成了面上的不知谐，潜在的社会不稳定因素。实际上，拆迁补偿安置以及处理权属纠纷等内容在有关土地处置合同中已有明确，责任主体也很具体。但是，在实际操作中，这些内容难以落实到位，要么协调处理不下，要么干脆不管，甚至通过强拆手段的现象也时有发生。
其实，国家一直以来对“毛地”出让是严格限制的。今年5月15日，国务院办公厅下发了《关于进一步严格征地拆迁管理工作 切实维护群众合法权益的紧急通知》（国办发〔2010〕15号），这个文件主要是针对当前涉及农村征地、城镇房屋拆迁引发的群众反映强烈，社会影响恶劣的突出矛盾和问题。文件的出台，从某种意义上讲，将更加严格地明确了地方政府及相关部门在房地产用地方面的管理责任。
《通知》要求：城镇房屋拆迁，必须严格依法依规进行，必须充分尊重被拆迁人选择产权调换，货币补偿等方面的意愿，立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被拆迁人的意见，并进行社会稳定风险评估。要控制拆迁规模，对于没有经过社会稳定风险评估或群众意见较大的项目，一律不得颁发房屋拆迁许可证。对因工作不力引起征地拆迁恶性事件，大规模群体性上访事件，以及存在官商勾结，权钱交易的，要追究有关领导和直接责任人的责任。
今年3月15日市政府出台的黄石政规〔2010〕5号文明确规定：严格经营性用地出让条件。经营性用地出让应提供已对地上建（构）筑物、附着物所有权人进行拆迁安置补偿的“ 净地”，经营性用地严格控制毛地出让。因特别情况确需实施“毛地”出让的由项目所在地城区人民政府（含开发区）会同国土、规划、房产部门提出方案，报人民政府批准后，国土部门方可实施出让。
坚持“净地”出让，是法律、法规、政策和社会发展的要求，也是规范和净化房地产用地市场的需要。如果属特殊需要，经市政府批准确需进行“毛地出让的”，必须达到的经营性用地出让条件的要求。主要是做到四到位：
一是该地块规划红线范围内土地权属主体（单位和个人）要逐一核清，权属界址线明确，地上建（构）筑物、附着物所有权归属等核实有据，做到落实到位。
二是必须明确土地及地上建（构）筑物附着物拆迁补偿安置以及处理其权属纠纷的组织协调的责任主体，做到落实到位。按照5月15日国务院办公厅下发的15号文规定，各级政府对征地拆迁负总责。
三是项目所在地城区政府应组织相关部门会商并共同提出方案，报市政府批准，做到落实到位。
四是依据15号文规定：“尊重被拆迁人选择产权调换，货币补偿等方面的意愿，征求被拆迁人的意见”。也就是说：由项目所在地的责任主体与被拆迁人沟通协商并达成有关意向协议书，明确被拆迁人真实意愿，安置补偿方式以及相关途径等内容，做到落实到位。最关键的是社会稳定风险评估报告书的提供，这一点在国办发15号文作了明确钢性认定，负有行政上的责任。
做好以上四个到位是“毛地出让”的前置条件。只有这样，从符合法规政策以及处理法律关系程序上基本满足要求，国土部门作为具体承办单位，才能全力配合做好服务工作。
（三）严格执行调整容积率补缴土地出让金制度
凡经营性用地建设项目，经过审批调整或竣工验收允许提高容积率的，应按楼面地价计算补交土地出让金。分两个层面说明：
1、在5号文（即市政府2010年3月15日）下发之前，经职能部门依法审批调整或竣工验收提高容积率，增加了建设面积，其补缴的土地出让金，可按原批准出让时已明确的不同用途“建筑面积比例及地价的，按不同用途所增加的建筑面积分别补缴土地出让金。”
2、因容积率调整增加建筑面积的，实际建筑面积以房产部门测量并确认房产测绘报告书为准，核算调整容积率增加的建筑面积是以房产测绘部门测量并确认的建筑面积减去原出让时规划部门明确的建筑面积，确定为增加容积率。
（四）实行经营性用地联合核验和批后监管制度
1、建立联合核验制度。经营性用地项目竣工后，由市规划部门会同建设、国土、房产部门对项目进行联合核实，其主要内容是，项目的各项指标和出让合同的具体指标及条款约定是否履行等，由此，形成综合意见，作为规划、建设、国土、房产等部门办理相关手续的依据。
2、完善批后监管制度。对违反规划条件和出让合同条款约定的，相关部门要依法查处，同时市监察部门应当将经营性用地项目规范管理纳入效能监察的工作内容。
种种迹现表明，现行土地管理制度特别是房地产用地制度逐渐逼近了重大变革临界点。如何变革？留待大家去思考。
通过今天短暂的交流，希望能给大家留下一点印象。我坚信，只要在座的各位能够支持、关心、理解房地产用地管理工作，我市今后的房地产用地管理工作一定能够出现一个崭新的局面。借此机会，祝大家事业有成，仕途无量，家庭幸福。再次感谢局党组和在座的各位给我这次学习交流的机会。
谢谢大家！敬请批评指正。
