“十四五”自然资源规划专家谈

“十三五”收官在即，全面建成小康社会、完成脱贫攻坚任务、实现第一个百年奋斗目标胜利在望；“十四五”新篇待启，中华民族将踏上全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程。在这个历史交汇点上，习近平总书记亲自领导、汇聚全党全国智慧编制而成的这份行动纲领和政治宣言，绘就了新时代新征程的逐梦蓝图。

特邀咨询委员刘卉认为，贯彻新发展理念，要使创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的，优化国土空间开发格局就是新发展理念中的题中之义。构建新发展格局，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要打通从生产分配到流通消费等诸多环节的堵点，要优化土地、劳动力等生产要素宏观配置的结构。

咨询委员王守智提出，《建议》突出了社会经济高质量发展、高水平发展、和谐发展和绿色发展的目标，对自然资源部门提出了划定空间布局、优化配置、生态治理、高效利用、确权登记等工作重点。这些重点体现了鲜明的时代性，体现了推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。

咨询委员刘连和认为，《建议》明确了加强国内油气勘探开发、加强自然资源调查评价监测、提高海洋资源以及矿产资源开发利用保护水平等目标任务。其中，保障能源和战略性矿产安全的任务尤其繁重，对加强国家地质工作、矿产资源管理、地学科技攻关提出了更新更高的要求。

11月2日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十六次会议上强调，“十四五”时期我国将进入新发展阶段。新征程已经开启，要坚定不移贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，要加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局和整体性推进。认真落实中央的要求，与会专家认为，解决自然资源管理领域的诸多问题，亟须加强系统性统筹考虑。

在自然资源开发利用方面，王守智认为，“在以往自然资源开发利用强度较高的时期，主要侧重自然资源开发利用的管理和规范，而对自然资源开发后的修复治理考虑不够，自然资源和生态修复历史欠账多，需要实施生态修复的规模大，生态修复机制不健全，任务十分繁重。”同时，土地利用粗放、整治不足的问题仍然比较突出。在快速推进城镇化进程中，如何提高土地利用效率，优化土地利用结构和空间布局，是自然资源管理工作中的重点。

对于矿产资源领域，刘连和认为，《建议》中所提到的诸多发展目标，对保障能源和战略性矿产资源安全提出了更高的要求。例如，强化国家战略科技力量、实施一批前瞻性战略性国家重大科技项目，需要进一步提升国内大宗金属及稀有、稀散和稀土“三稀资源”、新兴材料矿产资源供应安全。同时，要统筹推进基础设施建设，在推进交通水利等重大工程建设的过程中，急需提高黑色金属和沙石土等建筑材料矿产的供给能力；推进能源革命，发展绿色建筑，需要加快洁净能源的勘查开发与推广利用。

针对国土空间规划和用途管制领域，研究员徐小黎认为，在一些地方，绿色、共享的新发展理念还未真正落实到位，空间规划编制过程中盲目划大开发边界、随意调整永久基本农田布局、减少生态保护红线划定面积等冲动依然十分强烈。此外，各类标准亟待修订和整合，管制要求、管制内容、管制标准方面的探索还有待深化，用途管制激励惩处等机制需要进一步健全完善。“中共中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见指出，西部地区发展不平衡不充分问题依然突出，是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。”刘卉认为，优化国土空间布局是一个动态过程，也是一个不断创新探索的过程，认真审视西部国土空间开发，推动西部发展是“十四五”的重要命题。

咨询委员蒋亚平则提出，乡村振兴战略是我国继扶贫攻坚战略之后又一全局性重大发展战略，关乎二○三五年基本实现社会主义现代化全局。为此，中共中央在《建议》中专门规划了乡村建设行动。从《建议》目前的安排看，这个行动的内容与自然资源的工作高度契合，但当前由于部门职能交叉等原因，农村的土地管理有弱化迹象，需要高度关注和重视。

《建议》用十二个部分展现“十四五”发展的重大任务，背后贯穿着一条清晰的逻辑线——坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。

“切实做好‘十四五’期间和到二○三五年发展的谋篇布局，重点是保障供给，难点在统筹协调，出路是绿色发展，关键在制度创新。”刘连和认为，保障安全、统筹协调、绿色发展和制度创新是“十四五”自然资源领域的关键词。

安全是底线。保障粮食安全、矿产资源安全、生态安全是自然资源部门的使命职责。刘卉认为，要继续坚持底线思维的原则，对关系粮食安全、生态安全、环境安全、经济安全等指标强化底线约束，绝不允许突破。王守智建议，“十四五”要在进一步强化耕地保护和保障经济社会发展的资源供给同时，重点促进资源优化配置、实行自然休养生息。刘连和认为，国家能源和战略性矿产资源安全保障工程十分重要，建议研究设立国家能源和战略性矿产资源安全保障区和保护区，统筹协调地质找矿与生态保护修复的空间关系。从多维空间与中长期时间等维度上，给国家战略资源的绿色有序开发留出合理的空间和制度接口。

坚持保障与保护并重，永远是自然资源工作的主线。围绕“双保并重”，王守智提出加快推进要素市场化改革，以存量土地、存量矿产开发利用和生态修复治理为重点，建立政府引导、市场主体参与、多元化投资的市场化体系，激发民间投资的积极性，健全资源要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系。蒋亚平建议，从研究自然资源有效支撑乡村建设行动入手，为配套乡村振兴战略做好自然资源政策储备。刘卉认为，党中央把缩小区域差距作为促进共同富裕的重大举措，目前西部地区仍是发展的短板和薄弱环节，要像精准扶贫那样推进区域均衡发展工作。建议“可借鉴精准扶贫的经验,一省一策，抓住要害，精准发力，抓出成效”。

推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，是自然资源部门谋划“十四五”的根本遵循。与会专家一致认为，处理好人与自然的关系，应从加强自然资源严格管理抓起，把保护与发展、人与自然的辩证统一关系落实到自然资源保护和合理开发利用的各个方面、各个环节。咨询委员朱长青认为，当前国土空间规划编制处于关键阶段，必须树牢人与自然和谐共生的理念，充分考虑县城、中心镇、中心村的区划布局、自然禀赋、城镇化趋势等要素，科学判断人口规模，合理配套基础和公共文化设施；充分考虑民工潮现象、农业转移人口市民化趋势，合理布局产业，吸引农村劳动力就地就业。刘连和建议，统筹协调好生态保护区红线划定后勘查开采的进退政策，有效实现与“三区三线”的有机衔接和有机融合。蒋亚平提出，当前发展目标明确，专业人才、方法工具和数据环境具备，特别是有第三次全国国土调查成果支撑，第七次全国人口普查也在紧锣密鼓进行，建议全面开展我国基本实现社会主义现代化的自然资源承载力研究，为科学制定自然资源管理战略与政策奠定基础。

改革创新离不开思想解放和理念创新。正如《建议》要求，要坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位。针对制度创新，专家们从资源配置、政策供给、机制创新等各方面建言献策。刘连和建议，进一步加大制度创新力度，促进矿产资源勘查开采高质量发展，比如支持企业勘查开采深部矿产、改进完善权益金制度、鼓励地质勘查理论技术与采矿选冶技术创新等。徐小黎建议，在开展国土空间用途管制框架研究的同时，重点围绕空间准入制度、资源利用准入制度、激励机制等方面，开展基础性和前瞻性创新研究。蒋亚平则提出，要加快建设城乡统筹的土地制度，“城乡接合部一直是土地制度改革的胶着区域、难点区域，其实只要解放思想，大胆求变，原本看起来的一片沼泽之地，很可能会变成一片改革和发展生机盎然的蓝海”。

创新离不开法律法规保障与科技人才支撑。王守智建议，加快自然资源法律法规的修改完善，改变用管理增量土地和矿产的制度办法管理存量，建立符合市场经济规律的存量土地和矿产开发利用与管理的法律法规体系和体制机制。徐小黎认为，“十四五”应加强自然资源战略规划和政策研究，加快构建开放合作的自然资源政策研究网络。朱长青建议，针对当前自然资源系统干部队伍庞大、人员结构的现状，建议聚焦职责使命，加强自然资源系统干部教育培训工作，为推进自然资源治理体系和治理能力现代化提供人才保障。