【正在进行】关于征求《黄石市低效用地再开发工作实施方案（征求意见稿）》意见征集

黄石市低效用地再开发工作实施方案

（征求意见稿）

大冶市、阳新县、各区人民政府，黄石经济技术开发区管委会，市政府各部门：

根据《自然资源部关于扩大深化低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2025〕83号）等文件精神，为深入贯彻党中央、国务院关于实施全面节约战略等决策部署，推动要素市场化配置综合改革，全面提升土地节约集约利用水平，结合我市实际，制定本方案。

一、工作目标

（一）优化国土空间布局。建立优化空间布局引导机制，积极推进城中村改造，促进国土空间布局更合理、结构更优化、功能更完善、设施更完备、城乡面貌得到明显改善。

（二）提高节约集约利用水平。积极探索各类低效用地再开发模式和路径，加快推动低效用地的提质提效，进一步提高存量建设用地在要素保障中的占比，提高建设用地产出效率，推动产业结构转型升级。

（三）探索创新有效制度政策。积极探索规划管控工具与土地政策激励机制的有效融合，协同推进低效用地再开发，建立健全“1+X”低效用地再开发政策支撑体系，以片区开发建设为导向探索问题的方案和路径，加快构建多部门协同的存量低效再开发工作联动机制，力争形成一批可复制、可推广的“黄石经验”。

二、试点范围和期限

（一）实施范围。黄石市域范围各类低效用地，主要包括：

1.低效工矿仓储用地：国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的产业用地；列入“关停并转”“退二优二”“退二进三”或“退城进园”范围的工业用地；按合同约定建设、废弃或空置2年以上、已停工停产的的工矿仓储用地。

2.低效商住用地：因企业自身原因，超过土地出让合同约定竣工期限2年以上未竣工的；废弃或空置2年以上的市场、商场、酒店、办公等商服用地；建筑物存在严重安全隐患、土地利用强度较低、不符合城市功能定位和要求的商服用地；质量总体较差；有洪涝、地灾等安全隐患的老旧小区；失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、消防安全等级不达标的、居民改造意愿强烈的老旧小区；已纳入城市更新改造、危旧改项目。

3.其他低效用地：除以上二类外，不符合国土空间规划要求的长期空闲地；历史形成的没有合法用地手续的土地第三次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的土地。

（二）实施期限。2025年9月起至2027年9月，实施期限为2年。

三、总体任务及时间安排

1.低效用地全面摸底调查（2025年10月30日前）。在第三次全国国土调查及最新年度国土变更调查成果的基础上，各县（市）区政府分别以宗地为单元开展低效用地摸底清查，重点清查其权属、范围、用途、位置等信息，分析每宗低效用地形成原因及存在问题，形成低效用地数据库和问题清单，全部实现上图入库，按规定程序上报并纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，实行动态管理。（责任单位：市自然资源和城乡建设局、各县（市）区人民政府）

2.打造多个重点片区（项目）（2027年9月30日前）各县（市）区政府依据规划要求、主体意愿、产权关系、项目需求等因素，以两年内可见效为原则，谋划实施项目，制定低效用地再开发重点地块细化实施计划。明确改造主体，深化资金筹措和改造阶段安排，并结合辖区重大项目建设、招商引资等实际情况制定。建立试点项目“绿色通道”，提高工作效率，确保工作有序开展。（责任单位：各县（市）区人民政府、市自然资源和城乡建设局、市住房和城市更新局）

3.创新完善低效用地再开发政策供给（2025年12月30日前）加强规划、土地、财税、金融等各类要素支撑，结合黄石实际问题和需要，从优化规划管控、探索成片开发、城市更新改造、产业用地提质增效、创新土地管理机制、推进城镇开发边界外低效用地整治、加强资金激励等方面，在试点开展过程中不断滚动更新完善。（责任单位：市自然资源和城乡建设局、市住房和城市更新局、市财政局、市税务局）

4.历史遗留用地问题处置（2027年9月30日前）。对第二次全国土地调查和第三次全国土地调查均调查认定为建设用地的，在符合规划的前提下，允许按建设用地办理土地征收手续，按现行《土地管理法》规定落实征地补偿安置；对其地上建筑物、构筑物，不符合规划要求，违反《城乡规划法》相关规定的，依法依规予以处置。探索处于抵押、查封状态的低效用地再开发机制，加强开发单位、金融机构和法院协调，通过还款、协商、追缴、置换等方式处理债务纠纷问题，推进抵押和查封问题的化解。（责任单位：各县（市）区人民政府、市自然资源和城乡建设局、市住房和城市更新局、市中级人民法院、市城管委）

四、试点任务及时间安排

为保障低效用地再开发工作的高效推进，积极探索适应黄石特点的差异化政策，激发多元主体盘活意愿，优化国土空间布局，促进成片连片开发。

（一）创新规划弹性管控机制

1.完善规划激励。在符合规划和用途管制前提下，探索建立“市-区-单元”规划统筹平衡机制，探索在市域内综合统筹平衡、区内跨空间单元统筹平衡规划指标，在规划用地性质、建筑规模等方面对改造项目予以支持。完善容积率奖励政策，鼓励改造主体参与公共空间、公益设施建设和提供公共服务。

2.推动城市更新改造。结合危旧改、棚改、历史文化街区改造等工作，开展城市更新，改善居民住房条件，完善公共空间和公共服务设施，开展城市风貌和环境整治，鼓励小规模、渐进式有机更新和微改造，探索租赁经营、留改建筑房地一体供应等方式，创新“留改”项目与“新建”项目挂钩开发政策，实现科学保护，活化利用。

（二）促进产业用地集约高效

3.优化产业园区布局。各县（市）区、开发区园区进一步优化产业园区用地结构比例、管控办法、鼓励措施、动态评估和调整机制，引导工业企业向工业单元内聚集，科学布局工业邻里中心和公共开敞空间，根据亩均效益评价结果，引导工业低效用地腾退或转型升级。

4.促进工业用地转型升级。在稳定工业园区内工业用地总量的前提下，完善“工业上楼”政策，试行低效用地“工改新”“工改居”“工改商”等转型开发，支持工业用地转型为科创园区、文创空间、保障性居住用地、商服用地等灵活多样的转型方式，积极推动低效工业用地改造，坚持“净地”供应，按照公开择优原则，探索“带建筑”“带条件”“带方案”出让、弹性出让、长期租赁、先租后让等方式，灵活匹配不同项目的用地需求。健全存量物业产权分割转让机制，完善分割转让的条件和程序，推进存量工业盘活利用。

（三）推动土地资源提效利用

5.依法推动土地整备。对再开发项目或者单元涉及的边角地、夹心地、插花地等零星地块，探索集体建设用地之间、国有建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间的置换机制，依法办理不动产权登记，鼓励工业园区外的工业用地通过置换方式向片区集中，采取“以地换地或以地换建筑面积”的，可以协议方式办理置换土地出让手续。

6.完善征收和土地收储机制。探索多类型的土地收储模式，由政府筹集资金完成整理后纳入储备或采取延期支付结算的收储方式，待土地整理完成并公开出让后向原土地使用权人支付征收补偿。支持储备土地临时使用，对于我市城区收储（棚改）地块暂未利用或零散的土地，按照“能用则用”的原则，临时用于建设社会停车场、菜市场、文化体育设施、口袋公园等公共服务设施的，纳入控规的规划执行。探索储备土地收益共享，对城区内不符合规划的工业用地，允许企业自主完成搬迁，形成“净地”后，申请纳入土地储备范围。土地储备机构可按与企业协商约定的土地增值收益分享机制进行收储。

7.探索多样化低效用地转型再开发模式。推行“政府引导+市场运作”机制，政府负责规划统筹和基础设施配套，引入社会资本参与开发，建设产业园区、城市更新项目。鼓励原土地使用权人自主开展低效用地再开发，完善土地使用权人申请改变用途的程序和办法。支持市场主体、国有平台、政府机构和社会资本以转让、合作、作价入股等方式取得相邻多种低效用地土地使用权，进行并宗开发，经批准后办理相关用地手续。

8.健全存量资源转换利用机制。在符合规划、确保安全的前提下，探索对存量建筑实施用途转换的方法，按照实事求是、简化办理的原则，完善相关审批事项办理程序。鼓励利用存量房产等空闲资源发展国家支持产业和行业，允许以5年为限，享受不改变用地主体和规划条件的过渡期支持政策。

（四）推进城镇开发边界外低效用地整治

9.探索城镇开发边界局部优化。城镇开发边界外低效用地再开发涉及乡村建设用地、单独选址项目用地、特殊用地、其他用地等建设需要用地的，可在城镇开发边界外布局，对城镇开发边界进行局部优化，但需确保城镇开发边界扩展倍数和规划新增城镇建设用地规模不突破。

10.加快低效用地退出复垦。推进开发边界外低效用地关闭退出、收购收储、拆除复垦等工作，就地复垦以后形成增减挂钩或者流量指标，将腾挪空间流量向城镇开发边界和村庄建设用地控制线范围内集中，向重大产业平台聚集。

11.提升村庄建设用地节约集约利用水平。鼓励农民依法自愿有偿退出闲置宅基地，加大对农村闲置宅基地、工矿废弃地以及其他存量闲置建设用地盘活力度，提升农村节约集约利用水平，通过乡村产业运营促进城乡要素有机融合，打造新产业新业态，加快盘活旧村庄和空心村。稳妥推进农村集体经营性建设用地入市，采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。

（五）加强资金激励

12.多元化资金支持。加强财政资金补助力度，做好试点工作相关经费保障，建立和完善有利于低效用地再开发的投融资政策体系，将低效用地再开发项目中符合条件的纳入重点项目清单，积极争取政策性银行贷款和政府专项债券。

13.吸引多元化资本参与。鼓励国有平台公司通过不良资产收购处置、实质性重组、市场化债转股等方式盘活低效资产。推动权利人主动改造，对积极参与低效用地再开发的企业主体，按照国家规定实施税收减免政策。探索分不同区域、不同用地类别改变用途后地价计收补缴标准。

四、组织领导及职责分工

（一）组织领导。

市政府成立由分管副市长任组长，各县（市）区（开发区）政府（管委会），市发改、经信、资建、住更、财政、税务等相关部门共同参与的领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在市自然资源城乡建设局，市自然资源城乡建设局主要负责同志任办公室主任，分管领导任副主任（详见附件）。

（二）职责分工。

1.各县（市）区人民政府和黄石经济技术开发区管委会为低效用地再开发具体工作实施主体。主要负责对本辖区内低效用地的现状和开发潜力进行调查，确定拟纳入再开发的城镇低效用地的具体范围；组织实施本辖区低效用地再开发地块的综合开发建设；协调落实再开发项目的拆迁补偿、参与再开发项目的验收；开展再开发项目的公共配套设施建设等工作。

2.各市直有关部门根据职能职责共同参与再开发项目的各项审批，提供经济运行、旧城改造、棚改、规划等有关资料，并给予资金保障。

五、保障措施

（一）强化制度建设。用足用好低效用地再开发的激励机制和各项政策。制定缜密的工作程序和配套政策，严格控制实施范围。严格执行土地公开出让程序，规范土地市场秩序，涉及出让项目的必须集体决策、公示结果，确保改造开发过程公开公平公正。

（二）强化合法合规意识。开展低效用地再开发，涉及原土地使用权人和集体土地所有权人的利益，工作中要做好民意调查，充分尊重权利人的意愿，建立健全平等协商机制，妥善解决群众利益诉求，不搞强行开发，不损害权利人利益。同时，要依法依规确定再开发方式和拆迁补偿标准、补偿方式。

（三）加强宣传引导。充分发挥媒体舆论导向作用，及时总结提炼形成可复制、可推广的试点成果和经验做法，通过多种方式大力宣传试点工作成效和经验，形成节约集约用地的浓厚氛围。

（四）严守廉政纪律。建立责任追究机制，加强廉政风险排查，扎好笼子、定好规矩；规范资金管理，项目收益要公开透明，确保资金使用安全高效；严格低效用地再开发监督管理，加强项目实施跟踪评估，保证改造开发工作规范开展。